Op 13 januari 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie (hierna: HvJ) (ELCI:NL:RVS:2016:75) ten aanzien van de Dienstenrichtlijn. Op 20 juni 2018 heeft de Afdeling naar aanleiding van de HvJ uitspraak een vervolguitspraak gedaan over het bestemmingsplan ‘Centrum Appingedam’ (ECLI:NL:RVS:208:2062).

Deze uitspraken hebben gevolgen voor de bestemmingsplanwetgever, volgens het HvJ is detailhandel namelijk een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Als gevolg rust op brancheringsregels in het bestemmingsplan een zwaardere motiveringsplicht. Er dient namelijk op basis van onderzoek of zoals de Afdeling het zegt ‘analyse met specifieke gegevens’ duidelijk gemaakt te worden dat de brancheringsregels voldoen aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn (dwingende reden van algemeen belang, non-discriminatoir en evenredig).

Dienstenrichtlijn:

Ingevolge het recht van de Europese Unie gelden er regels voor diensten. Deze regels zijn neergelegd in de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2009/123/EG van 12 december 2006). De dienstenrichtlijn heeft tot doel de uitoefening van het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging te vergemakkelijken, teneinde een echte interne markt voor diensten te realiseren.  De richtlijn verplicht de lidstaten hiertoe onder andere vergunningsprocedures zo eenvoudig mogelijk te houden en onnodige belemmeringen die de eerlijke concurrentie op de interne markt in de weg staan, op te heffen.

Op grond van de dienstenrichtlijn mogen lidstaten de toegang tot, of de uitoefening van, een dienstenactiviteit niet afhankelijk stellen van een toepassing per geval van economische criteria (waarbij de vergunningverlening afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er economische behoefte of marktvraag bestaat […]).  

Op grond van het negende artikel van de Dienstenrichtlijn mag de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk zijn van een vergunningstelsel, of beperking anderszins tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan (artikel 15):

  1. Het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
  2. De behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om redenen van algemeen belang;
  3. Het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.

Voorheen oordeelde de Afdeling dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op ruimtelijk relevante planregels (16 april 2014, nr. 201303704/1/R4 en 30 april 2014, nr. 201306714/1/R1). Detailhandel zou moeten worden aangemerkt als verkoop van goederen, wat niet onder de Dienstenrichtlijn valt (25 juni 2014, nr. 201307133/1/A1).

Uitspraak 13 januari 2016, ELCI:NL:RVS:2016:75:

In deze uitspraak was het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ aan de orde. In het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ is een planregel opgenomen dat in het winkelgebied buiten het centrum alleen volumineuze detailhandel is toegestaan. Bristol B.V., een keten van discount zelfbedieningszaken in schoenen en kleding, wilde zich op deze locatie vestigen. Echter deze vorm van detailhandel is ingevolge het bestemmingsplan niet toegestaan op deze locatie. In deze uitspraak onderkent de Afdeling dat er onduidelijkheid is over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn ten aanzien van detailhandel.

Om die reden heeft de Afdeling aan het Europese Hof van Justitie onder meer de volgende vragen voorgelegd, namelijk:

  1. Of het begrip ‘dienst’ als bedoeld in artikel 4, onder 1, van de Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandel.[1]
  2. Voor het geval dat het antwoord op die vraag bevestigend luidt, wordt gevraagd of voorschriften inzake ruimtelijke ordening buiten het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn vallen.

Uitspraak 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44:

Het HvJ heeft begin dit jaar antwoord gegeven op deze prejudiciële vragen.

“Artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat de activiteit bestaande in detailhandel in goederen, voor de toepassing van die richtlijn een ‘dienst’ vormt.

De bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, moeten aldus worden uitgelegd dat zij mede van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.

Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat voorschriften van een bestemmingsplan van een gemeente de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van die gemeente verbieden, mits alle in artikel 15, lid 3, van die richtlijn genoemde voorwaarden vervuld zijn. Het is aan de verwijzende rechterlijke instantie om dat te verifiëren.”

Het HvJ oordeelde met andere woorden dat een planregel in een bestemmingsplan een ‘eis’ is die moet voldoen aan de voorwaarden die worden genoemd in artikel 15 Dienstenrichtlijn. De planregel vormt immers een territoriale beperking aan de vestigingsmogelijkheden voor dienstverrichters. Een dergelijk voorschrift moet non-discriminator, noodzakelijk en evenredig zijn.

Uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:208:2062:

De Afdeling heeft de antwoorden op de gestelde vragen in de opvolgende uitspraak over bestemmingsplan ‘centrum Appingedam’ verwerkt. De Afdeling heeft in haar uitspraak geoordeeld dat het bestemmingsplan in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn op het punt van de evenredigheid. De gemeenteraad had namelijk volgens de Afdeling onvoldoende onderbouwd dat er daadwerkelijk een minder leefbaar centrumgebied zal ontstaan als reguliere detailhandel zich op een perifere locatie vestigt omdat een ‘analyse met specifieke gegevens’ ontbreekt. Zonder die analyse kan de Afdeling niet beoordelen of de gemeenteraad redelijkerwijs de conclusie kon trekken dat de brancheringsregels evenredig zijn, dat wil zeggen ‘niet verder gaan dan nodig om het beoogde doel te bereiken en of dat doel niet met andere, mindere beperkende maatregelen kan worden bereikt’.

Uit deze uitspraak volgt dat de Dienstenrichtlijn zelfstandige motiveringseisen stelt aan ruimtelijke besluiten die beperkingen stellen aan de uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals detailhandel.

 

[1] Artikel 4 bevat de definities van de dienstenrichtlijn. Ook de definitie van ‘dienst’ is hier opgenomen.