De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in een recente uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) stapsgewijs uiteengezet wanneer toezeggingen gedaan door bestuurders en ambtenaren de overheid binden en de overheid geen herstelsanctie (zoals een dwangsom of bestuursdwang) mag opleggen.

Zonder dit met zoveel woorden te zeggen, komt de Afdeling met deze uitspraak terug op haar eerdere, strikte jurisprudentie waarin zij steevast oordeelde dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel sprake moet zijn van aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan bleek in de praktijk zelden sprake: of de toezegging was niet onvoorwaardelijk genoeg of de toezegging was niet toe te rekenen aan het bestuursorgaan. Vaak ontbrak ook ‘hard’ bewijs.

In deze (handhavings)zaak over een Amsterdams dakterras heeft de Afdeling staatsraad advocaat-generaal Wattel om advies gevraagd. Wattel adviseerde in een conclusie van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:896) om in zaken waarin een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel niet langer het bestuurdersperspectief, maar het perspectief van de burger centraal te stellen. Kan de burger redelijkerwijs, in het licht van alle feiten en omstandigheden van het geval, op nakoming rekenen van de aan hem of haar gedane toezegging? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is een drie-stappenplan van toepassing. Deze stappen zijn de volgende:

  • Ten eerste moet het gaan om een uitlating of gedraging die de burger mag opvatten als een toezegging;
  • Ten tweede moet de toezegging zijn gedaan door het bevoegde bestuursorgaan zelf, of door een persoon van wie de burger op goede gronden mocht aannemen dat die de opvattingen van het bevoegde overheidsorgaan vertolkte;
  • Ten derde moet een afweging worden gemaakt tussen de belangen van de persoon aan wie de toezegging is gedaan, de belangen van derden (zoals omwonenden) en de belangen van de gemeenschap.

In haar uitspraak gaat de Afdeling nader in op deze drie stappen en geeft per stap een aantal handreikingen.

Ad 1)

  • Degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat bij hem redelijkerwijs de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop van een bevoegdheid gebruik zal worden gemaakt.
  • Deze welbewuste standpuntbepaling kan in een schriftelijk stuk zijn vastgelegd, maar ook zonder schriftelijk stuk kan een toezegging aannemelijk zijn. Hierbij kan van belang zijn of het bestuursorgaan de toezegging niet of onvoldoende betwist.
  • Degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel moet te goeder trouw zijn en de relevante feiten en omstandigheden correct hebben weergegeven.
  • Degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel kan geen rechten ontlenen aan een toezegging indien hij besefte of had moeten beseffen dat dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Hierbij speelt ook de deskundigheid van de betrokkene een rol.
  • De toezegging moet zijn toegesneden op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als toezegging. Ook is van een toezegging geen sprake als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan betrokken een voorbehoud (niet zijnde een algemene en ongerichte disclaimer) is gemaakt.

Ad 2)

  • Minder nadruk wordt gelegd op de precieze bevoegdheidsverdeling: ook in zaken waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan is gedaan kan een toezegging worden toegerekend aan het bevoegde orgaan.
  • Inspecteurs van bouw- en woningtoezicht en medewerkers van de afdeling vergunningverlening of handhaving kunnen toezeggingen doen over een onderwerp dat hun werkterrein betreft. Deze uitlatingen of gedragingen kunnen aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend. Toezeggingen van baliemedewerkers die enkel algemene informatie verstrekken, kunnen daarentegen niet aan het bevoegde orgaan worden toegerekend.

Ad 3)

  • Het vertrouwensbeginsel brengt niet met zich mee dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat geen zwaarder wegende belangen (bv. strijd met de wet, algemeen belang of belangen van derden) aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Indien dat wel het geval is, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden.

Bovenstaande brengt de Afdeling tot het oordeel dat de oud-eigenaren van het dakterras de uitlatingen van de inspecteur van Bouw- en Woningtoezicht en andere ambtenaren dat niet zou worden gehandhaafd als toezegging mochten opvatten (stap 1). Ook hadden zij ervan uit mogen gaan dat deze ambtenaren de opvatting van het college vertolkten over het handhavingsbeleid inzake oude dakterrassen (stap 2). Tot slot de belangenafweging (stap 3): de Afdeling oordeelt dat geen sprake is van zwaarder wegende belangen dan het belang van de bewoonster bij behoud van het dakterras. Conclusie: de gemeente moet van handhavend optreden afzien.