Op 24 juli 2019 verscheen de langverwachte einduitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling)  in de zaak Appingedam (ECLI:NL:RVS:2019:2569). De Afdeling oordeelt dat de gemeente Appingedam erin is geslaagd om aan de hand van een analyse met specifieke gegevens aan te tonen dat de in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ opgenomen brancheringsregeling voldoet aan het evenredigheidsvereiste uit de Dienstenrichtlijn. Daarmee komt een langlopende procedure ten einde en is de brancheringsregeling onherroepelijk geworden.

Wat ging eraan vooraf?

Deze einduitspraak volgt op een tussenuitspraak van de Afdeling naar aanleiding van een op 30 januari 2018 gewezen arrest van het Hof van Justitie EU. Deze jurisprudentie heb ik beschreven in paragraaf 3 van het bijgevoegde paper waar ik hier kortheidshalve naar verwijs.

Wat was de opdracht aan de gemeente Appingedam?

In haar tussenuitspraak had de Afdeling de gemeenteraad van Appingedam de opdracht meegegeven om aan de hand van ‘een analyse met specifieke gegevens’ te motiveren dat de in haar bestemmingsplan opgenomen brancheringsregeling voldoet aan de evenredigheidseis uit de Dienstenrichtlijn. Deze evenredigheidseis is tweeërlei:

  • de maatregel moet geschikt zijn (geschiktheidseis) en
  • de maatregel mag niet verder gaan dan nodig is (eis van de minst beperkende maatregel).

Ter onderbouwing van de geschiktheidseis gaf de Afdeling mee dat twee stappen moeten worden doorlopen:

  1. onderzoek dat de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid in het algemeen aantoont;
  2. beoordelen in hoeverre het algemene onderzoek genoemd onder 1) ook geldt in de specifieke situatie van Appingedam.

Hoe heeft de gemeente Appingedam de opdracht ingevuld?

De gemeenteraad van Appingedam heeft vervolgens nader onderzoek laten doen naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid in het algemeen en dit algemene onderzoek vertaald naar de situatie in Appingedam. Hieronder volgen de belangrijkste conclusies.

Geschiktheidseis

Effectiviteit in het algemeen

Het functioneren en de vitaliteit van een centrum worden aangetast wanneer de omvang van het winkelaanbod in de branchegroep mode & luxe in een centrum kleiner wordt. Minder winkels in deze categorie leidt tot een lagere waardering voor een gebied, tot minder passanten (en dus minder bezoekers), een lagere bezoekduur en daarmee tot een lagere koopkrachtbinding en tot een lagere omzet. Uit een analyse van de situatie in België blijkt bovendien dat het bieden van ruimere vestigingsmogelijkheden voor mode & luxe buiten de binnenstad niet alleen leidt tot een kleiner winkelaanbod in deze branchegroep in de binnenstad, maar ook tot een kleiner winkelaanbod in het algemeen. Daarnaast zijn ook supermarkten cruciale publiekstrekkers voor centrumgebieden. Indien deze wegtrekken heeft dit grote nadelige gevolgen op het functioneren van het gebied.

Effectiviteit in Appingedam

In Appingedam is sprake van een kwetsbare binnenstad (met een leegstandspercentage in het centrum van meer dan 25%) waar de vitaliteit erg onder druk staat. Dit wordt naar de toekomst versterkt doordat het draagvlak voor voorzieningen afneemt als gevolg van de bevolkingskrimp in de regio Eemsdelta. Daarnaast is de perifere locatie van het Woonplein (waar de brancheringsregeling die in het beroep aan de orde is, geldt) centraal gelegen tussen Appingedam en Delfzijl en zijn de huurprijzen aldaar een stuk lager dan in het centrum. Zou de brancheringsregeling worden losgelaten dan is de kans zeer groot dat zich hier bestaande winkels in de branchegroepen dagelijks en mode & luxe (die in hun functioneren niet afhankelijk zijn van andere winkels) zullen vestigen met leegstand in het centrum als gevolg.

Eis van de minst beperkende maatregel

De raad stelt vervolgens op basis van de bovenstaande conclusies dat niet kan worden volstaan met een minder beperkende maatregel. Ook indien op het Woonplein slechts grootschalige reguliere detailhandel (minimum bruto vloeroppervlakte) of aan één of een klein aantal winkelvestigingen reguliere detailhandel wordt toegestaan (zoals appellant voorstelt) worden de met de maatregelen nagestreefde doelen niet bereikt. In dat geval zullen nog steeds de publiekstrekkers (zoals supermarkten of een Hema of een Bristol) uit het centrum vertrekken richting perifere locatie met alle negatieve gevolgen voor het centrum  (leegstand) en voor de perifere locatie (verdringing) van dien. Bovendien is een planregeling die slechts aan één winkelvestiging (zoals in casu Bristol) reguliere detailhandel op het Woonplein toestaat moeilijk te verenigen met het vereiste van coherent en systematisch handelen in geval van vervolgaanvragen.

Hoe oordeelt de Afdeling?

De Afdeling oordeelt dat de gemeenteraad van Appingedam met bovenstaande motivering voldaan heeft aan de opdracht in de tussenuitspraak en daarmee heeft onderbouwd dat de betreffende brancheringsregeling voldoet aan de eis van evenredigheid in artikel 15, lid 3 onder c van de Dienstenrichtlijn.

Wat zijn de gevolgen voor andere brancheringsregelingen?

In deze uitspraak worden door de Afdeling duidelijke handvaten gegeven hoe een gemeente met behulp van onderzoek kan onderbouwen dat een brancheringsregeling voldoet aan de Dienstenrichtlijn. Drie dingen zijn mijns inziens belangrijk.

  1. Het is zaak om in het algemene onderzoek de specifieke branchegroep waar het om gaat duidelijk te betrekken. In het geval van Appingedam, waar het ging om een vestiging van Bristol, was duidelijk ingezoomd op de branchegroep mode & luxe.
  2. De branchegroep waar het om gaat moet van belang zijn voor het functioneren van een groter gebied (vaak het centrum of de binnenstad). Als winkels uit de branchegroep vertrekken, dan heeft dat (grote) nadelige gevolgen voor de structuur en het functioneren van een gebied.
  3. Het is essentieel om vanuit dit algemene onderzoek de concrete vertaalslag te maken naar de specifieke situatie ter plekke: is die situatie niet zo bijzonder of afwijkend dat zich de toepasbaarheid niet voordoet? In Appingedam was dit niet het geval. De gegevens uit het algemene onderzoek golden daar wellicht des te sterker, aangezien het centrum (gelegen in een krimpregio) reeds te maken had met een uitzonderlijk hoog leegstandspercentage en daardoor als uiterst kwetsbaar werd gezien.